DISCUSSIONE APERTA
La nuova realtà italiana delle "Autority", sempre più numerose, fa discutere politici e giuristi. La dott.ssa Nicassio introduce l’argomento delineando evoluzione storica, funzioni e natura di tali organismi. Ritiene che, nel nostro Paese, il loro numero sia ancora limitato e che sarebbe utile una maggiore diffusione. Ma tale opinione è davvero condivisibile?

Giusy Nicassio

LE AUTORITÀ’ SUPER PARTES

Gli ordinamenti giuridici europei hanno assistito, nel corso di quest’ultimo ventennio, ad una ampia evoluzione da parte di autorità indipendenti dal governo, le cui competenze si concretizzano nell’obbligo di garantire e, allo stesso tempo, di regolamentare settori e materie di particolare importanza, quali i mercati finanziari, i mezzi di comunicazione di massa, la concorrenza tra imprese, l’erogazione di servizi pubblici essenziali; esse, portatrici di potestà pubbliche, sono sorte accanto ed in via autonoma rispetto ai soggetti tradizionali e vengono considerati poteri distinti.

Il proliferare di tali autorità è da addebitare ad una serie di interventi pubblici, appunto, volti a creare organismi deputati a svolgere funzioni di particolare natura in settori specifici, finalizzate alla protezione di categorie di interessi, collettivi e diffusi, soggetti alle insidie da parte di poteri forti.

Le autorità amministrative indipendenti sono caratterizzate da un alto livello di indipendenza rispetto al potere politico e al potere amministrativo; questa caratteristica, che figura la ragion d’essere di tali autorità, in realtà è stata prevista di recente, in quanto, sino a poco tempo fa, un alto grado di indipendenza era riconosciuto solo alla Banca d’Italia, al Consiglio di Stato e alla Corte dei Conti in sede consultiva e di controllo.

L’autonomia e l’indipendenza è garantita, in primo luogo, da particolari procedure di nomina degli organi di vertice delle autorità, dalla durata del loro mandato, da regole severe sulla incompatibilità e sui conflitti di interesse; da un autonomo potere di organizzazione e di organico; da un’ampia autonomia finanziaria e patrimoniale.

Le autorità amministrative indipendenti hanno ricevuto dalla legge una serie di funzioni, quali quella di controllo, regolazione e sanzione e alle funzioni tipicamente amministrative sono state affiancate funzioni di normazione, funzioni atte alla soluzione di controversie e funzioni decisorie; ad ognuna di queste autorità, innanzitutto, è riconosciuto un ampio potere di indagine.

L’esigenza di creare autorità che garantiscono la buona applicazione delle regole è stata avvertita in molti paesi e in tempi antecedenti ai nostri; infatti il modello delle autorità indipendenti ha avuto un forte sviluppo anche in paesi quali gli Stati Uniti, dove sono sorte le Indipendent Regulatory Commissions, l’Inghilterra, che ha creato le Regulatory Agencies, la Francia, che ha istituito le Autorités Administratives Indépendantes.

In Italia, il primo segnale si è verificato con l’introduzione, da parte di alcune regioni, della figura del Difensore Civico; autorità monocratica diretta alla tutela dei cittadini nei confronti della pubblica amministrazione locale. Il Difensore Civico interviene, su istanza di parte o d’ufficio, con procedimento sostanzialmente informale, nei casi di lesione di diritto soggettivo ed interesse legittimo.

In seguito, con la legge 5 agosto 1981 n. 416 è stato introdotto il Garante dell’editoria; figura istituita al fine di consentire la continuità dell’azione di vigilanza del Parlamento sull’attuazione della riforma dell’editoria, in particolare in relazione alla disciplina della concentrazione delle testate e della trasparenza della proprietà editoriale. Successivamente, data la crescita sproporzionata di alcuni gruppi, che assumevano sempre più una posizione dominante nel settore, si è approvata la legge n. 223 del 6 agosto 1990, la quale ha regolamentato il sistema dell’etere italiano, salvaguardando il pluralismo, l’obiettività, la completezza e l’imparzialità dell’informazione. I compiti del Garante sono diretti a garantire il diritto alla libertà di pensiero assicurando un sistema pluralistico dell’informazione e a tal fine la legge gli riconosce il potere di irrogare sanzioni (amministrative).

Vi è stata, poi, con L. 576/82 la costituzione dell’ISVAP che, con la funzione di vigilanza sull’esercizio delle assicurazioni private, provvede al controllo sulla gestione tecnica, finanziaria e patrimoniale, all’esame della verifica dei bilanci e alla vigilanza circa l’osservanza delle leggi e dei regolamenti vigenti da parte degli operatori del mercato assicurativo.

Infine, nel campo del mercato dei valori mobiliari sono state concepite autorità a garanzia della trasparenza del mercato, ossia trasparenza delle operazioni, e affidabilità dei soggetti operanti nei settori finanziari. A tale scopo è stata introdotta la riforma della CONSOB (L. 281/85), la regolamentazione delle SIM (L. 1/91 e Dlgs 415/96 e Dlgs 58/1998), la nascita della autorità "antitrust" (L. 287/90) e l’introduzione della disciplina sulla repressione dell’insider trading (L. 157/91).

La prima è dotata di rilevanti poteri pubblicistici e svolge il proprio compito di vigilanza servendosi di informazioni, di notizie e collaborazione da parte di tutte le amministrazioni pubbliche; essa esercita anche poteri di vigilanza nei confronti delle imprese di investimento mobiliare, che ha come scopo la trasparenza e la correttezza dei comportamenti e la sana e prudente gestione dei soggetti vigilanti, avendo riguardo alla tutela dei soggetti investitori e alla stabilità, alla competitività e al buon funzionamento del sistema finanziario.

La autorità antitrust è stata creata come garante della concorrenza e del mercato; essa deve principalmente verificare che il comportamento delle imprese non determini violazioni delle norme disposte dalla legge; quindi salvaguardare il mercato da comportamenti finalizzati a provocare, direttamente o indirettamente, una restrizione o un’alterazione della concorrenza.

La disciplina relativa alla repressione dell’insider trading è stata, invece, emanata per raggiungere una maggiore trasparenza del sistema di intermediazione mobiliare e per evitare eventuali manovre speculative effettuate utilizzando informazioni ottenute abusivamente.

Il riconoscimento di questo particolare grado di indipendenza si è reso necessario per poter permettere a tali autorità di agire in posizioni di terzietà e neutralità rispetto a tutti gli interessi settoriali e a tutte le influenze provenienti dall’esterno, al fine di garantire il regolatore funzionamento e lo sviluppo dei settori cui sono preposte.

La funzione di regolamentazione e di protezione di interessi collettivi in determinati settori è di notevole importanza anche in considerazione della particolare rilevanza che questi assumono a livello costituzionale. Ciò ha determinato una forte influenza sulla struttura organizzativa di queste autorità, che si concreta, in generale, essenzialmente in poteri di controllo diretti, in via principale, a tutelare quelli che sono i dettati costituzionali.

L’interesse al corretto esercizio del potere amministrativo, per cui è stata prevista l’introduzione del Difensore Civico, trova riscontro nei principi, sanciti dall’art. 97 Cost., di buon andamento e imparzialità della pubblica amministrazione.

L’interesse alla tutela del risparmio e allo sviluppo economico, per i quali sono state create le autorità operanti nel settore dei valori immobiliari, trova un preciso punto di riferimento nell’art. 47 della Costituzione. Compito fondamentale dello Stato è quello di provvedere alla protezione del risparmio "in tutte le sue forme", apportando, naturalmente, tutti gli strumenti necessari ala corretta realizzazione.

L’importanza costituzionale dell’interesse alla corretta informazione della collettività, a garanzia del quale è stato introdotto il Garante dell’editoria, si desume, invece, dall’analisi congiunta degli art. 21 e 3 della Costituzione; ovvero l’interesse allo sviluppo della personalità umana, all’uguaglianza e alla partecipazione all’organizzazione politica, economica e sociale del paese, che comportano una necessaria pluralità di fonti di informazioni e della libertà di accesso alle medesime.

Tutto ciò contribuisce ad attribuire a tali autorità una collocazione particolare, nell’ambito del sistema amministrativo, in quanto pur facendo parte di esso, dato che i loro compiti sono diretti ala tutela di interessi collettivi, nella sostanza rimangono a questo estranei. L’estraneità consente loro di svolgere le proprie mansioni in una posizione di distacco, operando con neutralità e imparzialità.

Per concludere, come abbiamo constatato, nel nostro ordinamento, il modello dell’autorità amministrativa indipendente si è realizzato soltanto di recente e, comunque, in misura ancora limitata. Potrebbe risultare più utile una sua maggiore diffusione.

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